EU-kommissionens ordförande von der Leyen driver på för en ny utvidgning som kan innebära väldigt stora förändringar. En av många saker som i så fall förändras är EU-parlamentet. Sverige kommer tappa mandat och vi har räknat på vad det innebär. Risken finns att utvidgningen leder till att avståndet växer mellan väljarna och EU:s makthavare.
Den nya utvidgningen kan leda till att unionen inom ett årtionde har 35 medlemmar. Federalisterna trycker på för mer centralisering, men det kommer att bli svårt att få in alla dessa länder i en federal superstat. Det finns därför en verklig chans att EU behöver acceptera att länder samarbetar på olika sätt i olika cirklar i framtiden. Dagarna med EU:s mål ”en allt närmre union” (an ever closer union) kan vara räknade.
EU består idag av 27 medlemsländer – EU27 – efter Storbritanniens utträde. Nu talas alltså om en ny utvidgning och begreppet EU35. Kandidatländerna är Turkiet (sedan 1999), Nordmakedonien (2005), Montenegro (2010), Serbien (2012), Albanien (2014), Moldova (2022), Ukraina (2022) och Bosnien och Hercegovina (2022). Kosovo (inte erkänt som land av samtliga EU-länder) lämnade in en medlemskapsansökan 2022, liksom Georgien. Det sistnämnda landet fick kandidatstatus i december 2023. Förhandlingarna mellan EU och Turkiet har pågått i mer än tjugo år och anses nu vara stillastående. Ukrainas och Georgiens EU-inträde torde också ligga långt bort i framtiden. Serbien och Montenegro bedöms ligga närmast EU-medlemskap.
Länder som EU-institutionerna sannolikt skulle välkomna på direkten som EU-medlemmar är Norge, Island, Schweiz och återinträde för Storbritannien.
Som det politiska läget är idag är dock ett scenario där EU delar upp sig i olika slags samarbeten mer sannolikt än att de tre förstnämnda länderna skulle ansluta sig till EU. Storbritanniens beslut om Brexit kan kanske omprövas om tjugo år genom en ny folkomröstning, men det är givetvis omöjligt att förutspå resultatet av en sådan tredje folkomröstning om EG/EU i nämnda land.
EU-parlamentet – ett stort parlament långt från väljarna
EU-parlamentet, som väljs genom direkta val i de olika medlemsländerna, representerar hundratals miljoner röstberättigade. Det högsta antalet parlamentsledamöter har fastställts till 751. Medborgarna ska företrädas enligt en princip som kallasdegressiv proportionalitet. Det innebär enkelt uttryckt att små länder ska erhålla något fler mandat än vad de skulle fått med strikt proportionalitet. Det maximala antalet platser per medlemsstat har satts till 96, och minimiantalet har satts till 6.
Det finns en kritik mot EU-parlamentet att det är oerhört centraliserat och på långt avstånd från väljarna. Väljarna i sin tur har inte varit särskilt begeistrade i parlamentet – i vartenda medlemsland är EU-parlamentsvalet det val som har lägst deltagande. Generellt sett i EU har valdeltagandet legat runt 43% de senaste valen med en uppgång till ca 50% 2019. Siffrorna är särskilt låga med tanke på att man fått upp valdeltagandet i det största medlemslandet Tyskland genom att lägga många kommunval på samma dag. Hade inte lokalval och ibland olika nationella val legat på samma valdag i flera medlemsländer skulle valdeltagandet i EU-parlamentsvalen ligga på en mycket lägre nivå.
Hur ska EU-parlamentets mandat föredelas i framtiden?
Mandat fördelas mellan länderna efter politiska beslut. När frågan varit uppe har ungefär lika stora länder befolkningsmässigt jämfört sig med varandra och varenda mandat har nagelfarits – Italien har till exempel jämfört sig med Frankrike och velat att de två länderna ska ha exakt lika många platser. Sverige har ungefär en miljon färre invånare än Belgien och i valet 2019 hade Sverige 20 platser och Belgien 21. Skillnaden har efter långa förhandlingar jämnats ut. I valet 2009 hade Sverige 18 och Belgien 22 platser. Det fordras ständig bevakning av hur platserna ska fördelas mellan länderna i EU-parlamentet. Släpper man garden i förhandlingarna kan man lätt tappa en plats.
EU-parlamentet uttalade sin linje för framtidens mandatfördelning mellan länderna den 29 februari 2024. I punkt 36 i Auštrevičius/Silva Pereirabetänkandet (A9-0015/2024) om fördjupad integration i EU inför framtida utvidgningar skrivs det: ”Europaparlamentet konstaterar att institutionella reformer före utvidgningen också måste ta upp utvidgningens konsekvenser för parlamentets sammansättning. Parlamentet påminner om att det är den enda direktvalda institution som företräder EU-medborgarna. Parlamentet bör förbli i en fungerande storlek, samtidigt som det säkerställer en lämplig demokratisk representativitet. Parlamentet påpekar dock att en rimlig ökning av parlamentets storlek inte kan uteslutas för att säkerställa tillräcklig demokratisk representativitet i ett utvidgat EU. Det måste till ett nytt system för fördelning av platser som bygger på en permanent matematisk formel och som är objektivt, rättvist, transparent och varaktigt. Parlamentet påminner om sin ståndpunkt att fördelningen av platser i Europaparlamentet bör övervägas tillsammans med omröstningssystemet i rådet.”
De stora partiernas dröm om ett tvåpartisystem i EU
Omkring millennieskiftet drömde EU-federalister inom den kristdemokratiska gruppen och socialdemokraterna om att EU-parlamentet skulle utvecklas till ett tvåpartisystem likt USA:s där demokraterna och republikanerna dominerar. Det utvecklades några år i den riktningen i EU-parlamentet. Den liberala mittengruppen var krympande samt de Gröna och Vänstern var små. De konservativa partiernas grupp European Democrats gick 1992 med i den kristdemokratiska gruppen European People’s Party (EPP) och 1999 gick även Forza Italia med där. Men 2009 bröt sig de konservativa ur EPP-ED-gruppen och bildade European Conservatives and Reformists (ECR). Efter EU-valen 2019 minskade EPP och socialdemokraterna (S&D) medan mittenpartierna, gröna och högerpopulisterna ökade. I dagsläget är EPP:s och S&D:s gemensamma dröm om att skapa tvåpartisystemet långt borta, men tillsammans fortsätter de att styra EU-parlamentet som de alltid har gjort. EPP har varit den största gruppen sedan 1999.
Antal invånare och röstberättigade i ett framtida EU
Om EU skulle nå 41 medlemsländer (i det fall alla potentiella kandidater ansluter sig) skulle det totala invånarantalet ligga omkring 679 miljoner. Antal röstberättigade är något lägre än invånarantalet av olika skäl. Till exempel i EU28 i EU-parlamentsvalet 2014 var det cirka 392 337 000 röstberättigade totalt. I dessa val deltog då omkring 42,8% av väljarkåren.
Enligt fördraget får EU-parlamentet maximalt har 751 ledamöter, och det är i mesta laget för ett fungerande parlament. Med 679 miljoner invånare delat på 751 EU-parlamentariker skulle det innebära att varje EU-parlamentariker företräder cirka 904 000 invånare. Nu går det dock inte att slå ut det så. Till exempel har Belgien idag ett mandat fördelat till den tyskspråkiga valkretsen i östra Belgien, vilken i EU-parlamentsvalet 2019 hade cirka 51 000 röstberättigade. Malta hade i samma val 371 643 röstberättigade, vilka skulle välja sex EU-parlamentariker. Det innebar 61 940 röstberättigade per mandat.
Det största EU-medlemslandet Tyskland hade i EU-valet 2019 61,6 miljoner röstberättigade – fördelat på 96 EU-parlamentariker innebar det 641 669 röstberättigade per mandat. I valen 1979-2009 hade Tyskland en 5%-spärr. Den ledde till att liberala FDP i EU-valen 1994 med 4,07% och 1 442 857 röster erhöll noll platser i EU-parlamentet mandatperioden 1994-1999 (att jämföra med EU-valet i Sverige 1995 då Socialdemokraterna med 752 817 röster erhöll sju mandat). Med den avskaffade spärren i Tyskland i EU-parlamentsvalen har det i valen 2014 och 2019 behövts strax över 0,6% för att ta det sista mandatet. Antal röster som krävs för detta sista mandat beror på valdeltagandet men Die PARTEI kom in med 184 709 röster 2014 och tyska Piratpartiet med 243 302 röster 2019.
Minsta antal mandat för ett land
Genom den nuvarande bestämmelsen att varje medlemsland ska ha minst sex EU-parlamentariker kommer genomsnittet röstberättigade att vara mycket högre per mandat i de stora medlemsländerna. Tidigare var minsta antalet mandat fem för ett litet medlemsland – Malta hade fem mandat i EU-parlamentet 2004-2014.
Därför driver givetvis de stora länderna en regelförändring av mandatfördelningen mellan länderna. EU-federalister, alltså de som vill bygga superstaten Europas Förenta Stater, anser ofta att mandaten ska fördelas lika mellan samtliga EU-medborgare. Det finns också ett förslag om en särskild EU-valkrets med ”super-MEPs”, alltså super-EU-parlamentariker. Tidigare ansåg en majoritet i EU-parlamentet att 10% av EU-parlamentarikerna skulle väljas via partilistor i en valkrets omspännande samtliga medlemsländer. Men de senaste två mandatperioderna har detta avfärdats av en majoritet i EU-parlamentet.
Om EU ska vara ett samarbete mellan länder måste man fortsätta på nuvarande spår att varje lands invånare var för sig väljer sina EU-parlamentariker samt att det finns ett golv som innebär att mindre länder får ett rimligt minimumantal EU-parlamentariker.
Tabell 1. Ungefärligt antal invånare år 2023 i EU-länder och potentiella EU-länder
| Land | Antal invånare i tusental |
| Turkiet | 85 816 |
| Tyskland | 83 294 |
| Frankrike | 64 756 |
| Italien | 58 870 |
| Spanien | 47 519 |
| Polen | 41 026 |
| Ukraina | 36 744 |
| Rumänien | 19 892 |
| Nederländerna | 17 618 |
| Belgien | 11 686 |
| Sverige | 10 612 |
| Tjeckien | 10 495 |
| Grekland | 10 341 |
| Portugal | 10 247 |
| Ungern | 10 156 |
| Österrike | 8 958 |
| Serbien | 7 149 |
| Bulgarien | 6 687 |
| Danmark | 5 910 |
| Slovakien | 5 795 |
| Finland | 5545 |
| Irland | 5 056 |
| Kroatien | 4 008 |
| Moldova | 3 435 |
| Bosnien & H. | 3 210 |
| Albanien | 2 832 |
| Litauen | 2 718 |
| Slovenien | 2 219 |
| Nordmakedonien | 2 085 |
| Lettland | 1 830 |
| Kosovo | 1 663 |
| Estland | 1 322 |
| Cypern | 1 260 |
| Luxemburg | 654 |
| Montenegro | 626 |
| Malta | 535 |
| UK | 67736 |
| Norge | 5489 |
| Island | 387 |
| Schweiz | 8813 |
| Georgien | 3721 |
| 678 715 |
EU35 – fördelning av mandaten i EU-parlamentet efter utvidgning
Varje land erhåller som startpunkt sex mandat därefter fördelas de rörliga mandaten utifrån invånarantal bland medlemsländerna genom en beräkning enligt d’Hondtmetoden. Denna metod har bland annat EU-parlamentets konstitutionella utskott använt vid sina beräkningar (finns flera simulatorer på nätet, bland annat här: https://apps.aalborgkommune.dk/valgberegner/). Mandatfördelningsmetoden d’Hondt är vanligast i Europa och anses gynna stora partier. Metoden har tidigare använts i Sverige innan vi gick över till jämkade uddatalsmetoden.
Eftersom Turkiets medlemskapsförhandlingar har strandat sedan länge har de räknats bort från den första gruppen av länder som kan komma in vid en ny utvidgningsrunda av EU. Georgien ligger troligen också ett steg längre bort än de andra kandidatländerna. De storpolitiska problemen med Ryssland måste nog komma lite närmare en lösning först.
Tabell 2. Fördelning av EU-parlamentets 751 mandat i ett EU med 35 länder
Kommentar till tabell 2: Hade inte taket på 96 mandat för ett land funnits hade Tyskland erhållit 97 mandat. Nu tillfaller deras 97:e mandat istället Italien.
Varje land genomgår en hyvling av sina mandat i EU-parlamentet. Inget drastiskt, men det innebär att flera mindre partier i medlemsländerna trillar ur. EU-parlamentet skulle i än mindre omfattning representera mångfaldet av olika åsiktsyttringar, olika språkgrupper, olika etniska grupper, olika regioner och landsdelar, etc. Representationen i EU-parlamentet från medlemsländerna blir helt enkelt trubbigare. Återkommer om det nedan.
EU36 – om Turkiet skulle gå med i EU
Medlemskapsförhandlingarna med Turkiet har som sagt gått i stå. I nuvarande läge är inte heller den politiska majoriteten i Turkiet särskilt intresserade, men den inrikespolitiska situationen kan förändras. Skulle Turkiet bli medlemmar i EU blir de den största medlemsstaten. Intressant är också att man i de turkiska parlamentsvalen har en 7%-spärr, även om den kan förbigås genom att bilda allianser eller ställa upp oberoende kandidater. Skulle denna spärr följas också i EU-parlamentsval i Turkiet så kan det tänkas att ett parti behöver omkring 3 miljoner röster för att komma in i EU-parlamentet från Turkiet (om valdeltagandet skulle ligga omkring 67%).
Det finns en rekommendation från EU:s ministerråd om att medlemsländer med fler än 35 mandat bör ha spärrgränser mellan 2 och 5 procent. Men det är bara en rekommendation och till exempel Tyskland beslöt till sist i november 2018 att inte sätta 2%-spärr i valet 2019. De stora partierna i Tyskland vill givetvis gärna ha en sådan spärr då de har tappat platser till mindre partier sedan 5%-spärren försvann i valet 2014.
Enligt nuvarande regler skulle mandatfördelningen bli följande i EU-parlamentet i EU36:
Tabell 3. Fördelning av EU-parlamentets 751 i ett EU med 36 medlemsländer (Turkiet tillagt)
Med Turkiet som medlem skulle det hyvlas än mer i nuvarande medlemsländers representation i EU-parlamentet och tas ytterligare steg på vägen till ett EU-parlament som representerar än färre väljargrupper.
Det maximala EU? – EU41
Är ett än större EU alls möjligt? Kommer EU-institutionernas mål ”en allt närmre union” att hålla?
Några medlemsländer vägrar gå med i eurozonen och till följd av det är till exempel Sverige och Danmark inte med i EU:s ”bankräddningsunion”. Startar man upp en EU-armé kommer säkerligen Irland och Österrike inte att gå med i den. När en finansiell transferskatt (FTT) diskuterades i EU var det bara tio-elva länder som hakade på idén. Vi kommer nog kort sagt att se olika politiska samarbetscirklar i framtidens EU, vilket kan leda till förändrade EU-fördrag med acceptans för olika deltagandenivåer i EU.
De fem länder som möjligen kan gå med i ett sådant flexibelt EU några decennier framöver kan man också göra ett räkneexempel över angående mandat i det framtida EU-parlamentet. Det är ett högst hypotetiskt räkneexempel. Bara den mest fanatiske EU-federalisten kan drömma om detta scenario.
Georgien med sin speciella relation till Ryssland (minns kriget i Georgien 2008) kan ligga långt borta. Storbritannien har utträtt ur EU en gång efter en folkomröstning 2016 (en folkomröstning 1975 sade nej till utträde ur EG) och kanske röstar de igen 2035 om att återinträda eller fortsatt vara självständiga? Schweiz, Norge och Island har hittills avvisat EU-medlemskap, även om det finns förespråkare i de respektive länderna för EU-inträde.
Tabell 4. Fördelning av EU-parlamentets mandat bland möjliga 41 medlemsländer (Storbritannien, Schweiz, Norge, Georgien och Island tillagda)
Det är intressant att notera vissa tröskeleffekter – Norge skulle erhålla tio mandat med en befolkning som idag omkring 5,5 miljoner. Island skulle erhålla sex mandat med en befolkning idag strax under 400 000.
Konsekvenserna av att medlemsländerna får än färre mandat
Åter till frågan om en trubbigare representation i EU-parlamentet med färre mandat per land. Ser vi till Sverige skulle 14 platser säkerligen innebära att fyra procent av rösterna inte räcker vid fördelningen av de 14 mandaten. Troligen behöver ett parti omkring 6% procent (beror lite på storleken på överskottsrösterna olika partier har) – vilket utifrån opinionsläget sedan några år skulle innebära att Liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet riskerar att åka ur EU-parlamentet – svårt att säga exakt dock då EU-parlamentsvalet i mångt och mycket lever sitt eget liv.
Finland startade i EU-parlamentet 1995 med 16 mandat, 2004 hade de 14, därefter 2009 och 2014 var de nere på 13 för att 2019 öka till 14 igen. Svenska Folkpartiet med en ganska stabil väljarkår på omkring 5% i de nationella parlamentsvalen fruktade att de skulle tappa sitt mandat i EU-parlamentet med en minskad finländsk delegation. Så har det dock inte blivit, kanske på grund av en bättre väljarmobilisering i EU-parlamentsvalen – utan i valen 2004, 2014 och 2019 var det Kristdemokraterna som blev utan mandat och i EU-valet 2009 var det Vänsterförbundet som blev utan mandat. Men med enbart tio mandat för Finland i EU-parlamentet skulle Svenska Folkpartiet och Vänsterförbundet åka ur, kanske även något ytterligare parti om de gör ett dåligt val.
De politiska vindarna i Danmark kan snabbt vända så flera partier kan helt plötsligt åka ur EU-parlamentet med en högre spärr. Men i Danmark kan partierna bilda tekniska valallianser mellan varandra vilket ändrar spelplanen något. Radikale Venstre, Konservative Folkeparti och Enhedslisten ligger dock sämre till att åka ur EU-parlamentet bland de etablerade partierna, detta bedömt utifrån historiska valresultat.
Irland hade i det första valet till EG-parlamentet 1979 hela15 platser, 2014 var de nere i elva och har nu ökat till 13 efter Storbritanniens utträde. Till följd av minskningen av antal mandat har antalet valkretsar i Irland gått från fyra till tre. Med nio mandat i EU-parlamentet måste de säkerligen göra om valkretssystemet igen och troligen känna sig mycket små i det stora EU-maskineriet.
Återigen: Vad är rättvisa? Är EU ett samarbete mellan länder eller ska befolkningstalen slå igenom i representationen helt och hållet?
Slutsatser
Ett supercentraliserat EU – blir det demokratiskt styrt eller ett fåtalsvälde där det krävs stora ekonomiska resurser för att påverka besluten – en plutokrati? Väljarna tenderar i stora länder att känna att deras röst inte har någon betydelse medan valdeltagandet i små länder vanligtvis är högre än genomsnittet bland länderna vid val till de nationella parlamenten.
Det har alltid varit svårt att mobilisera väljarna till valurnorna i EU-parlamentsval, men genom stora kampanjer, genom att göra röstningen mer lättillgänglig samt lägga andra val och folkomröstningar på samma valdag har EU-parlamentsvalens deltagande ökat något 2019.
Men har ett sådant här supercentraliserat ”demokratiskt” system en framtid? Känner medborgarna sig hemma i ett sådant system eller ökar politikerföraktet och avståndet mellan väljare och valda till en sådan avgrund att demokratin som ett sätt att styra samhället känns meningslös och avskaffas av framtidens toppolitiker – utan saknad från folkens sida?
Jan Å Johansson